POLITIČKI SISTEM SRBIJE I NJEGOVI NEDOSTACI
Dizajn političkog sistema u Srbiji već preko 30 godina pruža podsticaje za dominaciju autoritarnog političkog ponašanja i kulture. Pogrešno ili nedovoljno precizno uređenje odnosa između različitih institucija i javnih funkcionera na najvišem nivou organizacije državne vlasti, kao i načina njihovog izbora, omogućavaju akterima da izlaze iz okvira svojih ovlašćenja, zloupotrebljavaju rupe u propisima i izbegavaju i obesmišljavaju svaki oblik kontrole njihovog rada.
Sistem na svim nivoima favorizuje političare koji su odgovorni liderima stranaka i predstavnicima skrivenih privatnih interesa, a ne građanima. Rasprostranjena je dominacija negativne selekcije, zasnovana na disciplini i lojalnosti, a posledice osećaju svi građani.
Zbog toga se reforma političkog sistema Srbije nalazi među prioritetnim zalaganjima Fondacije za liberalnu praktičnu politiku. Ona je neophodna za izgradnju funkcionalnog, stabilnog i održivog demokratskog sistema sa visokim stepenom društvenog poverenja i participacije. U trenutnoj situaciji, bilo kakva demokratska promena, nakon koje ne bi usledila temeljna reforma političkih institucija, bila bi površna, kratkog dometa i trajanja, kao i do sada.
Fondacija za liberalnu praktičnu politiku zagovara reformu političkog sistema sa 4 glavna elementa:
- personalizacija izbornog sistema
- jačanje kontrolne uloge parlamenta u odnosu na izvršnu vlast
- otvaranje prostora za veće direktno učešće građana u donošenju političkih odluka
- decentralizacija i usvajanje koncepta regionalne države
POTREBA ZA REFORMOM IZBORNOG SISTEMA
Izbori su najvažniji mehanizam institucionalnog rešavanja društvenih sukoba. Kroz slobodne izbore se na ravnopravan i civilizovan način vrši raspodela moći između političkih stranaka i lidera, i obezbeđuje smenjivost vlasti.
U Srbiji se poslanici trenutno biraju po proporcionalnom izbornom sistemu sa jednom izbornom jedinicom, koji je uveden Zakonom o izboru narodnih poslanika iz 2000. godine. Kasnije izmene Zakona tretirale su različita pitanja važna za izborni proces, ali osnovne karakteristike sistema nisu dovedene u pitanje.
Najlakše uočljiv nedostatak ovog sistema je neravnomerna geografska zastupljenost. Nakon izbora za narodne poslanike Narodne skupštine Republike Srbije održanih u aprilu 2022. godine, u novom sazivu parlamenta svoje predstavnike nema čak 102 od 174 grada i opštine u našoj zemlji. To čini 58,6% od ukupnog broja jedinica lokalne samouprave. Još je važniji podatak da gotovo 1,3 miliona birača (1.271.988), koliko ima pravo glasa na teritoriji ovih gradova i opština, neće imati svoje predstavnike u najvišem zakonodavnom telu u naredne 4 godine. Ukoliko se posmatra teritorija Srbije bez Kosova i Metohije, rezultat je sledeći: bez poslanika je 77 od 145 JLS (53,1%), odnosno 1,2 miliona upisanih birača (1.186.548). Ovakvi podaci nedvosmisleno ukazuju na nedovoljnu geografsku reprezentativnost, kao jedan od osnovnih nedostataka postojećeg izbornog sistema u Srbiji.
Obezbeđivanje adekvatne geografske reprezentativnosti je jedan od ključnih kriterijuma koje izborni sistem mora da ispuni da bi mogao biti ocenjen kao efikasan i pravedan. Ovaj vid reprezentativnosti podrazumeva da različiti delovi zemlje u parlamentu budu zastupljeni u skladu sa svojom veličinom i brojem stanovnika, odnosno registrovanih birača. Navedeni kriterijum se u praksi može razmatrati u odnosu na različite teritorijalne jedinice, kao što su opštine, gradovi, regioni i druge, manje ili veće jedinice. Ključno je da teritorijalne jedinice imaju jednak tretman, bez obzira na parametre kao što su ekonomska razvijenost, etnički sastav stanovništva, odnos urbanog i ruralnog stanovništva i dr.
U datom kontekstu, navešćemo još neke statističke podatke koji svedoče o poražavajućem uticaju postojećeg izbornog sistema na geografsku reprezentativnost Narodne skupštine. Naime, nakon izbora koji su održani 3. aprila 2022. godine, novi parlamentarni saziv broji čak 105 poslanika iz Beograda. To znači da je Beogradu sa 24,6% od ukupnog broja upisanih birača pripalo čak 42% poslaničkih mesta (“metropolizacija reprezentacije”). Još drastičnije deluje podatak da Beograd i Novi Sad, kao dva najveća grada, zajedno imaju više od polovine poslanika – 129, iako u njima živi tek 29,7% biračkog tela. Posebno je zanimljivo da je u skupštinskim klupama 24 poslanika iz Novog Sada, što je više nego u svim parlamentarnim sazivima u poslednjih 20 godina.
Dok, sa jedne strane, Beograd i Vojvodina zajedno broje 159 mandata (63,6%), sa druge strane, 29 od 47 jedinica lokalne samouprave (61,7%) koji pripadaju Južnoj i Istočnoj Srbiji, nemaju svoje predstavnike u zakonodavnom domu. To govori i o neravnopravnom odnosu Severa i Juga naše zemlje. Međutim, iako se tako čini na prvi pogled, situacija po pitanju reprezentativnosti nije značajno bolja u Vojvodini – 53,3% gradova i opština koji pripadaju ovoj autonomnoj pokrajini, nemaju poslanike.
Kuriozitet je da postoje tri opštine koje na ovim parlamentarnim izborima čak nisu ni imale kandidate ni na jednoj od 19 izbornih lista. To su Irig, Varvarin i Ražanj.
Problem sa neravnomernim predstavljanjem različitih delova države u parlamentu nije nov. Prema profesoru Fakulteta političkih nauka Milanu Jovanoviću (“Redizajniranje izbornog sistema – jedan neuspeo pokušaj”), u skupštinskim sazivima formiranim nakon izbora 2000, 2003, 2007. i 2008. godine, prosečno po 100 opština nije imalo svog predstavnika. Istovremeno, 17 opština, koje prema kriterijumima Vlade Republike Srbije spadaju u izrazito nerazvijene i devastirane, nisu imale predstavnike u osam legislativa za redom.
Dalje, analiza Centra za slobodne izbore i demokratiju (CESID) pokazala je da u sazivu koji je trajao od 2014. do 2016. godine, 96 jedinica lokalne samouprave, u kojima živi više od 1,5 miliona birača, u skupštini nije imalo nijednog poslanika sa prebivalištem na njihovoj teritoriji, a u periodu od 2016. do 2020. godine ovi pokazatelji su još drastičniji (107 JLS – 1,6 miliona birača).
Nedostatak geografske reprezentativnosti je u dubokoj vezi i sa drugim slabostima aktuelnog izbornog sistema. Kada birač nema priliku da direktno, imenom i prezimenom, bira kandidata koji će biti njegov glas u parlamentu, već se samo opredeljuje između različitih stranaka i njihovih lista, kida se veza između građana i izabranih predstavnika. Poslanici nisu odgovorni građanima, ne komuniciraju sa njima i pokazuju odsustvo sluha za njihove stavove i interese. Ruku pod ruku sa odsustvom odgovornosti i ide i slepa lojalnost partijskim centralama, koje sastavljaju izborne liste i donose sve ključne odluke. Kao posledica toga, nema prave rasprave u parlamentu: svi predlozi vlade se po automatizmu prihvataju, a opozicije odbijaju. Veliko je pitanje i kakvi su kapaciteti takvog parlamenta da obavlja svoju kontrolnu ulogu.
U demokratskom sistemu i parlament i političke partije imaju jedan zajednički zadatak – da obavljaju funkciju predstavljanja. To je ujedno i ključna funkcija za opstanak i razvoj demokratije. Međutim, izborni sistem koji je na snazi u Srbiji pruža upravo suprotne podsticaje političkim akterima. On zakonodavnu vlast i stranke udaljava od građana, a približava netransparentnim i nelegitimnim centrima moći, i uskim interesnim krugovima.
PERSONALIZACIJA IZBORNOG SISTEMA
Iz navedenih razloga, Fondacija za liberalnu praktičnu politiku zagovara prelazak na proporcionalni izborni sistem sa direktnim glasanjem za kandidate, i to na podtip najbliži onom kakav danas postoji u Sloveniji. U takvom, personalizovanom sistemu, građanima je omogućeno da direktno biraju poslanike iz svojih izbornih jedinica koji će ih predstavljati u parlamentu, tako što zaokruže njihovo ime i prezime. Predloženi sistem je pravedan, jer podrazumeva ostanak proporcionalnog metoda – svaka stranka, koalicija ili grupa građana na izborima dobija broj mandata srazmerno broju glasova koje je osvojila na izborima. Međutim, u okviru partijskih kandidata, sami mandati na kraju pripadaju onima od njih koji su na osnovu biografija i ugleda ostvarili najbolje izborne rezultate u svojim lokalnim sredinama.
Personalizovani proporcionalni sistem za izbornim jedinicama i izbornim distrihtima kakav predlažemo, obezbediće daleko bolju teritorijalnu zastupljenost svim delovima naše zemlje. Poslanici će biti odgovorni građanima, koji će moći da ih na narednim izborima nagrade ili kazne za njihov dotadašnji rad. Dugoročno, ovakva promena će decentralizovati i demokratizovati političke partije u Srbiji. Očekivan efekat je stvaranje razvijene unutarpartijske kompeticije umesto autoritarnog ustrojstva kakvo postoji danas u većini političkih organizacija.
KONKRETNI PREDLOZI
Istraživački tim Fondacije za liberalnu praktičnu politiku kreirao je Okvirne preporuke za izmenu izbornog sistema, i to koristeći sledeće metode:
- Analiza parlamentarnih i lokalnih izbora održanih u aprilu 2022. godine i svih slabosti postojećeg izbornog sistema koje su se tada još jednom pokazale;
- Uporedna analiza izbornih sistema najrazvijenih demokratskih država, kao i zemalja u susedstvu koje mogu dati pozitivne i primenljive primere;
- Pregled istraživanja političkih stavova građana, odnosno onih delova istraživanja koji se odnose na izborni sistem i njegovu potencijalnu reformu – istraživanja think-tankova CRTA i CESID;
- Organizacija naučnih okruglih stolova i pregled stavova najrelevantnijih domaćih ekperata – pre svega pogledati snimak okruglog stola „Mogućnost uvođenja proporcionalnog izbornog sistema sa direktnim glasanjem za kandidate u Srbiji: prednosti i nedostaci“ i autorski tekst profesora Dušana Vučićevića „Analiza izbornog sistema Slovenije i mogućnost primene na Srbiju“
Preporuke:
- Donošenje novog Zakona o izboru narodnih poslanika i uvođenje proporcionalnog izbornog sistema sa direktnim glasanjem za kandidate;
- Podela teritorije Srbije na sedam višemandatnih izbornih jedinica: Beograd, Vojvodina, Šumadija, Zapadna Srbija, Južna Srbija, Istočna Srbija i Kosovo i Metohija. U njima se ukupno dodeljuje 250 poslanika, a broj poslanika koji svaka izborna jedinica daje srazmeran je broju stanovnika. Tako bi, na primer, izborna jedinica Vojvodina davala 64 poslanika, Beograd 61 itd.
- Podela navedenih izbornih jedinica na jednomandatne izborne okruge. Na primer, na teritoriji Vojvodine bi se formirala 64 jednomandatna izborna okruga: u Novom Sadu 12, Subotici 5, Zrenjaninu i Pančevu po 4 itd. Ukupno na teritoriji Srbije postoji 250 izbornih okruga u kojima se bira po jedan poslanik;
- Promena načina kandidovanja. Umesto podnošenja izbornih lista, svaka stranka, koalicija ili grupa građana koja učestvuje na izborima nominuje svoje kandidate u ukupno 250 jednomandatnih izbornih okruga, a u obavezi je da nominuje kandidate u makar trećini okruga (ovo pravilo ne važi za stranke nacionalnih manjina);
- Uvođenje personalizovanog glasačkog listića. Svaki glasač na biračkom mestu dobija listić na kome se nalaze imena svih ponuđenih kandidata u izbornom okrugu u okviru koga se biračko mesto nalazi, a u nastavku se nalaze i nazivi stranaka, koalicija i grupa građana koje su ih nominovale. Glasa se zaokruživanjem jednog kandidata, odnosno rednog broja ispred imena i prezimena;
- Određivanje rednih brojeva na glasačkom listiću žrebom, a ne prema brzini prikupljanja potpisa;
- Promena načina prikupljanja potpisa. Umesto zbirnog prikupljanja potpisa, sakuplja se najmanje 30 potpisa za svakog kandidata u njegovom izbornom okrugu;
- Zadržavanje principa proporcionalnosti u procesu raspodele mandata. Korišćenje D’ontovog metoda uz uvećanje količnika od 35% ili zamena Sen-Lagijevom formulom;
- Određivanje broja mandata koje su osvojile stranke nacionalnih manjina alternativnim korišćenjem jednog od dva kriterijuma: a) kriterijum prirodnog praga, b) dodeljivanje mandata stranci u svakom izbornom okrugu u kojem je njen kandidat osvojio najveći broj glasova. Za svaku stranku se primenjuje onaj kriterijum koji joj više odgovara;
- Razmotriti uvođenje do 5 rezervisanih mesta za malobrojnije nacionalne manjine, kao i one koje u dosadašnjem sistemu u dugom vremenskom periodu nisu uspele da osvoje mandate: Hrvati, Rumuni, Slovaci, Romi…
- Ukupan broj mandata koje je jedna stranka, koalicija ili grupa građana osvojila na izborima dalje se dodeljuje njenim kandidatima na osnovu njihovog rezultata. Poslanici postaju oni koji su ostvarili najbolje rezultate u svojim izbornim okruzima, odnosno osvojili najveći procenat glasova u odnosu na ukupan broj upisanih birača u datom izbornom okrugu.
- Zadržavanje kvote za minimalnu predstavljenost žena od 40% i njena zaštita sistemom trostruke garancije: svaka stranka, koalicija i grupa građana mora nominovati najmanje 40% žena u okviru ukupnog broja njenih kandidata na izborima; prilikom raspodele mandata, najmanje 40% mora pripasti ženama; ukoliko bilo koja poslanica podnese ostavku, može biti zamenjena isključivo prvom narednom ženskom kandidatkinjom koja je u okviru prvobitne raspodele ostala „ispod crte“;
Ove preporuke su ponuđene kao okvir i podsticaj za razgovor i razmenu mišljenja sa relevantnim demokratski orijentisanim političkim partijama, civilnim društvom i stručnom javnošću. Krajnji cilj je dolaženje do detaljnog i sveobuhvatnog predloga reforme izbornog sistema, koji bi dobio što širu podršku u društvu i među političkim akterima.
Istraživački tim Fondacije za liberalnu praktičnu politiku