Ne postoji mnogo institucionalnih reformi koje možete da sprovedete, a da rezultati budu vidljivi u kratkom vremenskom roku. Reforma izbornog sistema jedna je od takvih jer od dizajna izbornih pravila zavisi ukupna legitimnost sistema, stepen političke inkluzije različitih društvenih grupa, kao i način rešavanja konflikata u jednom društvu. Izborna arhitektura će uticati na to koji će nas političari predstavljati, koje će partije biti zastupljene u parlamentu i hoće li on biti reprezentativan, ko će i kakvu vladu moći da formira, kako će izgledati političke stranke, i na kraju, kakve će javne politike usvajati naši predstavnici. A naša izborna zgrada sazidana je na klimavim temeljima.
Proporcionalni izborni sistem, sa jednom izbornom jedinicom, zatvorenim blokiranim izbornim listama, izbornim cenzusom od 3% koji se primenjuje i na pojedinačne stranke i na široke koalicione liste, i merama afirmativne akcije za stranke koje zastupaju interese nacionalnih manjina i pripadnike manje zastupljenog pola, proizvode nekoliko dobrih i veći broj katastrofalnih posledica u funkcionisanju naših političkih institucija i političkog sistema u celini.
Ima li šta da valja?
Izborni sistem Srbije je reprezentativan, barem u pogledu udela glasova i udela mandata koje partije osvajaju. Ovo posebno važi nakon snižavanja izbornog cenzusa na 3% neposredno pre izbora 2020. Šta to u stvari znači? SNS je na aprilskim izborima osvojila nešto više od 44% glasova i 48% mandata, Ujedinjena opozicija malo iznad 14% glasova i 15,2% mandata, Moramo 4,84% glasova i 5,2% mandata. Nekim ljudima proporcionalnost (pravedna raspodela) nije važna, ali je više onih koji je smatraju ključnom prednošću proporcionalnih izbornih sistema.
Istovremeno, ukidanje izbornog cenzusa za nacionalne manjine i uvećavanje njihovih koeficijenata u raspodeli mandata za 35% (jednostavnije, u praksi se manjinskim listama broj glasova veštački uvećava za 35%) osigurava da svaka manjinska lista koja osvoji 0,3% glasova sigurno dobije makar jedan mandat (udeo može biti i manji od 0,3% ako postoje „bačeni“ glasovi).
Konačno, pravilima po kojima na svakih pet mesta na izbornoj listi mora biti najmanje dvoje predstavnika manje zastupljenog pola (trenutno se kod nas uvek radi o ženama) obezbeđuje se makar deskpritivna predstavljenost žena u nacionalnom i lokalnim parlamentima. I tu se lista važnijih prednosti izbornog sistema završava.
A šta sve i zbog čega ne valja?
Dva izborna instituta koja u sadejstvu proizvode najveći broj defekata u funkcionisanju političkih institucija u Srbiji su jedinstvena izborna jedinica i zatvorena izborna lista. Šta mi u stvari radimo na biračkim mestima? Biramo li ko će nas predstavljati ili samo glasamo za one koje su unapred izabrali drugi? Za koga god da ste glasali u aprilu gotovo sam siguran da ne znate da nabrojite više od deset imena sa izborne liste koju ste zaokružili. Malo nas je i pogledalo imena na izbornoj listi. Kako je Srbija konstituisana kao jedna izborna jedinica u kojoj se bira svih 250 poslanika, a mi isključivo glasamo za izbornu listu u celini, dolazimo u situaciju da jednim potezom olovke glasamo za svih 250 kandidata koji se na listi nalaze. Kasnije, tih 250 poslanika u parlamentu teorijski predstavljaju sve građane Republike Srbije, bili oni iz Subotice, Novog Pazara, Crne Trave, Trstenika ili Vračara. Teorijski predstavljaju sve, a u praksi najčešće ne predstavljaju nikoga od nas. Izborni model koji nam ne dozvoljava da biramo predstavnike dovodi do slabe komunikacije između građana i poslanika i potpune depersonalizacije onih na koje smo preneli suverenost. Jedna izborna jedinica vodi i lošoj teritorijalnoj/geografskoj reprezentativnosti parlamenta i natpredstavljenosti Beograda u poslaničkim klupama.
I možda sve ovo ne bi bilo toliko problematično da izborni sistem ne utiče na ostale političke institucije. Ako nije važno šta o (ne)radu narodnih poslanika misle građani, već samo lideri političkih stranaka, imaćete jačanje nedemokratskih tendencija u partijama, a sva unutarpartijska neslaganja završiće sa dva scenarija: izlazak pojedinca iz politike ili ulazak u novu/drugu stranku. Tako „izabrani“ poslanici sedeće u parlamentu koji je isključivo protočni bojler za zakone koje predlaže Vlada, a podređena uloga parlamenta u političkom sistemu i nedemokratski ustrojene partije će na kraju dovesti do pasivizacije građana i bekstva od politike. Defekti se dodatno multiplikuju jer se isti izborni model koristi i na parlamentarnim i na pokrajinskim i na svim lokalnim izborima u Srbiji.
Šta bi moglo da bude rešenje?
Rešenja je kao i uvek više, a koje je najbolje zavisi od toga gde želite da idete i šta je cilj izborne reforme. O tome šta su prednosti, a šta nedostaci različitih varijanti mešovitog izbornog sistema, šta bismo dobili, a šta izgubili povećanjem broja izbornih jedinica, kako bi izgledalo otvaranje izbornih lista za birače više možete da pročitate i na https://biramkogabiram.rs/istrazivanja-i-analize/sest-alternativnih-izbornih-modela/ .
Jedan model se, međutim, često izdvaja i u predlozima stručne i akademske javnosti, ali povremeno i stidljivo i u reformskim predlozima pojedinih političara i političkih stranaka. Uzor za taj model je izborni sistem Slovenije i najpreciznije bi ga bilo zvati proporcionalni izborni sistem sa direktnim glasanjem za kandidate u jednomandatnim izbornim jedinicama (jednomandatnim zato što u njima birači glasaju isključivo za jednog kandidata).
Kako sve to pojednostavljeno izgleda u Sloveniji. Donji i jedini važan dom slovenačkog parlamenta ima 90 poslanika. Po jedan predstavlja mađarsku i italijansku etničku zajednicu, a ostalih 88 bira se u osam izbornih jedinica (po 11 u svakoj). Ono po čemu se slovenački izborni sistem izdvaja je što je svaka od tih izbornih jedinica izdeljena na 11 malih jednomandatnih izbornih okruga. Tako je npr. Izborna jedinica 2 Postojna podeljena na 11 izbornih okruga (Tolmin, Nova Gorica 1, Nova Gorica 2, Ajdovščina. Postojna, Ilirska Bistrica, Sežana, Koper 1, Koper 2, Izola i Piran).
Ako živite u Piranu dobićete glasački listić sa imenima kandidovanih baš u vašem izbornom okrugu i glasati za jednog od njih. Kada se izbori okončaju glasovi dati kandidatima jedne partije u svih 11 izbornih okruga sabiraju se na nivou izborne jedinice Postojna. I tako za svaku partiju. Mandati, njih 11, se raspodeljuju na nivou izborne jedinice Postojna, proporcionalno. I tako za svih osam izbornih jediica. Izborni model, dakle, pokušava da pomiri prednosti većinskog i proporcionalnog izbornog sistema, glasanje za kandidate u jednomanadatnim okruzima i proporcionalnu raspodelu mandata u izbornim jedinicama.
Kako se, međutim, utvrđuje koji stranački kandidat osvaja mandat? Ukoliko partija A u izbornoj jedinici Postojna osvoji npr. četiri mandata,ona neće moći da ih dodeli bilo kome, već onim svojim kandidatima koji su ostvarili najbolji rezultat u izbornim okruzima. Da bi vaš kandidat iz Pirana osvojio mandat moraće da pobedi svoje partijske kolege u drugim izbornim okruzima, a od koliko njih će morati da bude bolji da bi ušao u parlament zavisiće od broja mandata koje je njegova partija osvojila u izbornoj jedinici. Podrška građana time postoje važna ne samo kod međupartijske raspodele mandata, već i kod unutarpartijske. Građani biraju i partije koje će ih predstavljati u parlamentu, ali i kandidate koji će sedeti u poslaničkim klupama.
Mapu izbornih jedinica i izbornih okruga u Sloveniji možete videti na sledećem linku: https://volitve.dvk-rs.si/#/rezultati .
Kako bi sve ovo moglo da izgleda u Srbiji?
Posledice izbornog sistema zavise od načina na koji se kombinuju različiti izborni instituti. Čak i kada bi postojala saglasnost o poželjnom izbornom modelu, unutar njega, moguće je napraviti na desetine krupnih i sitnih podešavanja u zavisnosti od toga šta reformom želimo da postignemo. Ta podešavanja u normalnim demokratskim državama obajvljaju se u širokoj javnoj raspravi u koju su uključene sve zainteresovane strane, a sve u cilju da se dobije najbolje moguće rešenje.
Ilustracije radi, Srbija bi mogla da bude podeljena na sedam izbornih jedinica – Beograd, Vojvodina, Šumadija, Zapadna Srbija, Južna Srbija, Istočna Srbija i Kosovo i Metohija (broj izbornih jedinica može biti i veći i manji od sedam). U tim jedinicama ne bi se dodeljivao jednak broj mandata kao u osam slovenačkih, već bi on bio srazmeran broju birača/stanovnika koji u njima žive. U biračke spiskove u Vojvodini upisano je 25,6% od ukupnog biračkog tela, pa bi ta izborna jedinica birala 64 poslanika u Narodnu skupštinu, Beograd bi birao 61 poslanika, itd. Svaka od sedam izbornih jedinica bila bi podeljena na jednomandatne izborne okruge (strah od tzv. džerimanderinga u ovoj situaciji nije opravdan jer se mandati i dalje raspodeljuju na nivou izbornih jedinica, pa partije ne mogu profitirati od prekrajanja granica izbornih okruga). Tako bi u Vojvodini postojalo 64 izbornih okruga. Na teritoriji Novog Sada bilo bih 12, Subotice pet, Zrenjanina i Pančeva po četiri, u Bačkoj Topoli jedan.
Ukoliko živite u Bačkoj Topoli dobili biste glasački listić sa imenima i prezimenima vaših sugrađana i zaokružili jednog/jednu od njih. Birači u Bačkoj Palanci će odluku donositi vođeni različitim motivima. Neki će glasati upravo zbog kandidata i njegovih ličnih karakteristika. Neki možda neće biti oduševljeni kandidatom, ali će ga ipak zaokružiti zbog programa partije koja ga je kandidovala. Treći neće biti oduševljeni kandidatom, o programu partije neće znati ništa, ali će odluku doneti zbog ljubavi prema partijskom lideru. Kako god da bude razreševana navedena trilema partije će biti motivisane da ističu bolje kandidate jer će deo glasova koje osvajaju zavisiti i od toga koga su nam ponudile.
Broj mandata koji je osvojila svaka izborna lista dodeljivao bi se kao i do sada, D’Ontovom metodom uz prirodni prag i uvećanje količnika za manjinske stranke od 35% (mada se mogu koristiti i neke druge metode raspodele mandata). Pretpostavimo da bi broj glasova koji je osvojila svaka lista na izborima po novom modelu u Vojvodini bio isti kao na aprilskim izborima. Lista oko SNS imala bi 33 mandata, Ujedinjena opozicija devet, SPS šest, SVM pet, Nada tri, Dveri, Zavetnici, Moramo i manjinska lista Zajedno za Vojvodinu po dva. Kome pripadaju ti mandati? Za razliku od aprilskih izbora lista Zajedno za Vojvodinu, po novom modelu, neće moći da dodeli dva svoja mandata Aleksandru Oleniku i Tomislavu Žigmanovu, osim ukoliko baš njih dvojica nisu kandidati ZZV sa najvećim udelom glasova u izbornim okruzima u kojima su kandidovani. Kako je ZZV najbolje rezultate u aprilu ostvario u opštinama Bač, Bački Petrovac, Kovačica, Subotica i Bela Crkva verovatno bi i dvoje kandidata ZZV sa najboljim rezultatom dolazilo iz tih opština. Osim ukoliko u nekoj drugoj opštini ZZV ne bi kandidovao nekoga ko uliva poverenje većeg broja svojih sugrađana. Lista Dveri-POKS natprosečno dobar rezultat ostvarila je u Somboru tako da bi jedan izabrani poslanik verovatno bio Žika Gojković. Osim ukoliko se u Dverima ne bi potrudili da pronađu bolje kandidate u drugim jednomandatnim okruzima koji bi nadmašili rezultat Gojkovića. Izborni model „nagrađuje“ najuspešnije kandidate partija, što motiviše partije da traže što bolje pojedince.
Šta se dešava sa prednostima trenutnog izbornog modela nakon reforme?
Kao što ste primetili novi izborni sistem ostaje reprezentativan. Stranke koje budu prelazile cenzus od 3% osvajaće mandate u svim izbornim jedinicama, osim Kosova i Metohije. Izborni model bi osvežio partijsku dinamiku na regionalnom nivou, decentralizovao partije, ali i olakšao ulazak u parlament onim političkim partijama koje nemaju nacionalnu pokrivenost. Npr. pokret Ne davimo Beograd ne bi morao da brine o nacionalnom cenzusu i posledičnom ulasku u parlament jer bi rezultat od desetak procenata u izbornoj jedinici Beograd bio dovoljan za osvajanje 7-8 mandata.
Predstavljenost nacionalnih manjina takođe ne bi bila ugrožena. Iako je prirodni izborni prag viši kada se dodeljuje manji broj mandata (u gornjem primeru Vojvodine on iznosi 1,34%) mađarske, bošnjačke, albanske, slovačke partije prelazile bi prirodni prag u svojim izbornim jedinicama (pritom bi D’Ontova formula i uvećanje količnika od 35% mogli biti zamenjeni Sen-Lagijevom formulom koja bi dodatno snizila prirodni prag i pogodovala manjim partijama).
Dostignut nivo parlamentarne predstavljenosti žena mogao bi biti ugrožen jer bi potencijalno bolje rezultate mogli ostvarivati muški kandidati. Ovaj nedostatak je, međutim, lako rešiv i već se koristi u uporednoj praksi kod primene otvorenih izbornih lista. Ukoliko bi se zaista desilo da od pet mandata koji su u Vojvodini pripali SVM svih pet, po glasovima, pripada kandidatima, isto pravilo koje se primenjuje trenutno u postupku kandidovanja moglo bi se primeniti i kod unutarpartijske raspodele mandata. Prva tri mandata osvojili bi muškarci sa najvećim brojem glasova, a četvrti i peti bi pripali najbolje plasiranim ženama. Potreba za ovakvim rešenjem bila bi gotovo sigurno privremena jer već sada kandidatkinje ni po čemu ne zaostaju za svojim kolegama. Reformom bi, s druge strane, bila ojačana pozicija izabranih, pa bi deskriptivna predstavljenost manje zastupljenog pola bila nadopunjena i suštinskom. Umesto 40% žena u parlamentu dobili bismo 40% žena u parlamentu izabranih direktno glasovima birača. Isto, naravno, važi i za muškarce.
Šta se dešava se nedostacima trenutnog modela nakon reforme?
Dosadašnja „dinamika“ u političkim partijama i političkim institucijama bila bi promenjena iz korena. Institucionalni podsticaji koje novi model šalje svim izbornim akterima (biračima, kandidatima, izabranim poslanicima, političkim partijama, partijskim liderima) potpuno su drugačiji. Iako će deo birača i nakon reforme verovatno nastaviti da glasa zbog Vučića, Đilasa, Dačića, Jeremića, Obradovića, Jovanovića… deo njih neće. Ukoliko budete želeli da ostvarite što bolji rezultat u izbornoj jedinice i osvojite što veći broj mandata bićete motivisani da tražite najbolje kandidate za jednomandatne izborne okruge.
Građani će konačno moći da biraju ko će ih predstavljati u parlamentu, poslanici će biti osnaženi glasovima birača i biće povezani sa užom teritorijalnom jedinicom iz koje su izabrani. Unutarpartijska borba za mandate dodatno će osvežiti gotovo potpuno okoštalu partijsku scenu Srbije. Pitanja liderstva u partijama rešavaće se jednim delom i na parlamentarnim izborima. Ukoliko kao trenutno nesmenjivi partijski lider ostvarite katastrofalan rezultat u vašem jednomandatnom izbornom okrugu biće jasno da je vreme da poziciju prepustite nekom drugom.
Novi model ispravio bi i dosadašnju deformaciju teritorijalnog predstavljanja. Ne samo da bi Beograd imao 61 poslanika, već bi i ekonomski nerazvijenije lokalne sredine, unutar ostalih izbornih jedinica, konačno dobile priliku da imaju predstavnike. Nova izborna pravila osnažila bi parlament u odnosu na Vladu i predsednika Republike, a mogućnost da se na izborima takmičite u svojim lokalnim sredinama privukla bi nova mlada lica u politiku. Takvi ljudi postali bi poželjni ne samo za birače, nego i racionalne pojedince u političkim partijama, jer bi svaki dobar kandidat, spreman i sposoban da organizuje dobru lokalnu kampanju, uvećavao broj glasova i mandata koji će pripasti političkoj partiji.
Neki reformski rizici
Ne postoji savršen izborni model. Da postoji verovatno ne bi ni bilo rasprava širom sveta koji je izborni sistem najbolji. Proporcionalni izborni sistem sa direktnim glasanjem za kandidate u jednomandatnim izbornim jedinicama otklanja ključne nedostatke trenutnog izbornog modela, pritom ne ugrožavajući njegove prednosti. On, međutim, potencijalno otvara i nekoliko novih problema, od kojih su pojedini karakteristični za većinske sisteme, a pojedini upravo njegova specifična karakteristika:
- Glasanje za pojedince u relativno malim izbornim okruzima neminovno bi otvorilo pitanje jačanja klijentelističkih praksi, ali ovog puta na lokalnom nivou. Ukoliko osvajanje poslaničkog mandata zavisi od nekoliko stotina ili čak desetina glasova za očekivati je da će pojedini kandidati to pokušati da iskoriste. No nije kao da trenutni izborni model sprečava praksu kupovine glasova, pa će novi napraviti katastrofu u tom pogledu.
- Pojedine političke partije imale bi problem u procesu selekcije i nominacije kandidata u velikom broju izbornih okruga. Da biste ostvarili što bolji izborni rezultat korisno je da imate kandidate u svim jednomandatnim izbornim okruzima na nivou izborne jedinice. Neke političke partije to verovatno nisu u stanju da urade. No, to najpre ne treba da bude problem o kome će brinuti građani, već partijski lideri koji će biti podstaknuti da jačaju svoje partijske organizacije. A ako to nisu sposobni, imaćemo prirodno ukrupnjavanje partijske scene. Ako nemate 250 kvalitetnih kandidata za 250 jednomandatnih okruga, moraćete da se ujedinjujete. Ili nastavite po starom i trpite izborne poraze.
- Određene jednomandatne okruge neće predstavljati kandidati koji su osvojili najveći broj glasova, možda ni drugoplasirani, što je očekivano jer bi se u suprotnom radilo o većinskom izbornom sistemu. Takođe, manji broj jednomandatnih izbornih okruga ostao bi bez predstavnika, a pojedini bi imali dva. No ukoliko bi se propisalo da se redosled na postizbornoj unutarpartijskoj listi određuje na osnovu udela glasova kandidata od ukupnog broja birača upisanih u spisaku svakom jednomandatnom okrugu, a ne glasalih, lokalne sredine sa većom izbornom participacijom bile bi nagrađene većim brojem poslanika. Izađite na izbore u što većem broju i vašu opštinu će u parlamentu zastupati dvoje ili možda čak i troje poslanika. Ostanite u kućama na izborni dan i u parlamentu vašu lokalnu sredinu neće imati ko da zastupa.
- Konačno, ključni rizik odnosi se na kontekst u kome se nalazimo. Ne postoji izborni sistem koji će dobro funkcionisati u nedemokratskom političkom okruženju. Čak i da zamislimo da ključni politički akteri – vlast i opozicija – postignu saglasnost o poželjnom pravcu promena ostaju pitanja kako i ko će sprovesti izbore, ko će brojati glasove na biračkim mestima i popunjavati zapisnike o radu biračkih odbora. Zbog toga bi promenu izbornog sistema morala da prati profesionalizacija izborne administracije, ali i promena seta zakona koji su u direktnoj ili indirektnoj vezi sa izborima.